论南京国民政府警察的基本职能

1927年4月18日蒋介石在南京建立了国民政府，开始了蒋家王朝长达22年的统治。虽然蒋介石在军事上取得了胜利，建立政权，但当时的中国仍处在一片混乱之中，摆在南京国民政府面前的中国形势是，国民党3个党部：西山会议派上海党部，汪精卫武汉党部，蒋的南京党部；3个政府：张作霖北京政府，汪精卫武汉政府，蒋的南京政府；5种军阀势力：张作霖东北奉系，阎锡山山西晋系，李宗仁广西桂系，冯玉祥西北集团，蒋的黄埔系集团；与南京政府有四种对抗力量，即内部各派系的争权夺利，爱国人士的争生存斗争，共产党的武装对抗，日本人的扩张侵略。这些政党、政府、军阀势力以及对抗力量，急需用政府的力量加以平衡、调停、处理。历史的发展证明，一个政权需要有两个重要支点的支撑，一个是军队，要对外，一个是警察，要对内。

南京国民政府时期，比较多发的犯罪案件仍然是鸦片、赌博、盗匪案。1931年7月，据《申报》估计，全国瘾君子至少1000万人。[1]（P.411）与北洋军阀统治时期相比，南京国民政府时期的城市娼妓业更加发达。1934年统计，南京市私娼“三千人，中央医院入春以来花柳病患者日愈百人，较任何病症多十倍以上”[2]（P.410），1935年前后，上海市公娼、私娼达6-10万人，而当时上海市约369万人，其中女性150万人[3]（P.120），娼妓占女性比例竟高达4-6.7%，令人触目惊心。娼妓传播性病，败坏风俗，是为害社会治安的重要因素。赌博更是危害当时社会的一大痼疾。上海尤其为甚，赌场大部分是由社会黑帮所开设。面对如此严峻的国内政治形势和社会治安形势，南京国民政府急需建立起警察机构来维护国内秩序。在当时形势下南京国民政府警察被赋予的基本职能是：

一、镇压革命和民众争自由、争民主的斗争

1. 清共、剿共

蒋介石一贯仇视共产党，他在对国民党警察讲话中，总是告诫他们要严密控制人民，防共，反共，灭共。1928年2月对南京警察人员讲话中，他说：“警察应保持全城治安，现在最会捣乱治安的是共产党，共产党什么鬼计都可行使，要防止共产党，不仅要把户口调查明白，凡市民的一举一动都要十分注意。”1936年5月在高级行政人员会议上，他说道：“我们现在要达到‘安内’的任务，首先要肃清杀人放火卖国残种的赤匪。”1945年11月16日蒋介石在军事委员会上宣称：“这二十年来，奸匪始终是本党唯一的敌人。”他决心消灭共产党。[4] （P.676-776）

1927年8月，中国共产党在南昌发动武装起义，先后建立了井冈山等红色根据地。对此，蒋介石除了红色区域发动军事围剿外，还试图将各级警察组织建设成为打击中共的有生力量。南京国民政府内政部在一份提案中明确指出，“防扼匪共”是国民政府内政建设的基本方针。[5]（P.44）

1928年，国民政府内政部为了“剿共”的需要，决定在各省编练规模庞大的武装警察队，授以军事知识，派往各地驻防。1931年“九一八事变”以后，内政部秉承蒋介石“攘外必先安内”的旨意，指令各省加紧训练和扩大警察部队，集中力量“围剿”红色根据地，其中尤以江西最为突出。该省不仅很早就建立了拥有五个团的省武装警察部队，它们除“保卫城防”、“绥靖地方”外，主要是直接配合国民党军队进攻中央苏区。[6]（P.524-525）

2. 镇压群众争民主、争自由、争民族独立、争生存权利的斗争

国民党政府除了对中国共产党及其所领导的军队不断发动进攻以外，对广大人民群众争民主、争自由、争民族独立、争生存权利的斗争也一律予以残暴的警察镇压。1935年12月9日，北平爱国学生六千多人走上街头掀起了声势浩大的抗日救亡运动。对此，国民党政府非但不予支持，反而出动大批军警用木棍、大刀和水龙等凶器向赤手空拳的学生进行镇压。抗日战争胜利以后不久，大后方掀起了大规模的反内战斗争。1945年11月25日，昆明西南联大举行时事晚会。国民党政府派遣特务混入会场，干扰会议正常举行。12月1日，大批国民党军队和特务分途围攻西南联大、师范学院，毒打学生和教师，并向学生集中的地方投掷手榴弹，炸死学生、教师4人，伤10余人，制造了震惊中国的“一二·一惨案”。1946年7月，国民党政府还指使特务在昆明暗杀了中国民主同盟领导人李公朴、闻一多。

二、保安社会秩序

蒋介石一再讲，警察是“安内”的，“警察为保卫安宁之最要因素”。1944年4月12日，他在中央警官学校训话中说：“警察是国家最基本的力量，和民众最为接近，举凡推行政令，转移风气，安定社会，保护人民，都要使由警察来负起责任。”“警察的本质，可以拿‘除暴安良’四个字包括它，‘除暴’不过是警察消极的工作，‘安良’才是警察积极的任务”。[7]（P.253-254）

1. 禁烟。国民政府统治时期，设立了从中央到地方的比较健全的禁烟机构，并颁布了一系列法规，对种植、贩卖、吸食烟毒采取了严厉的打击和取缔措施，其政策具有连续性，打击力度大，成效也比北洋政府时期显著得多。1928年8月，国民政府行政院成立了禁烟委员会。同年11月，召开了第一次全国禁烟会议，通过了44个禁烟决议案。1929年，国民政府颁布了《禁烟法》。1935年，国民政府设禁烟总监，颁布新的《禁烟条例》，并制定了6年禁烟计划，即在6年内以渐进方式肃清全国境内的烟毒。严令查禁种植、制造、贩卖和吸食烟毒的行为以及一切制烟、吸烟工具。6年计划的实施未因抗日战争爆发而打断，而且效果比较显著。到1940年下半年，除台湾和东北外，国内罂粟种植大部禁绝。[8]（P.430-431）

2. 禁娼。南京国民政府统治初期，有的地区短期内实行取缔娼妓政策，但效果不大。1928年，南京市长刘纪文在“首善之区”宣布停止妓捐，全面禁娼。此令一发，江苏、浙江、安徽等省的大小城市纷纷仿效。但公娼虽废，私娼却更加盛行。废娼地区的很大一部分娼妓转移到上海，上海妓女数量因此大增。1936年，南京市不得不解除禁娼令，恢复公娼。1927-1930年间，冯玉祥主政河南，下令全省禁娼。1927年，广西省政府也通令全省禁娼，但1931年又恢复公娼。上海市政府在抗战胜利后制定了禁绝娼妓的“五年计划”，但不仅没有禁绝娼妓，反而使大量的私娼转为公娼，最终不了了之。国民政府没有制定全国性的禁娼法规，但各地都制定有禁止私娼的办法。如1933年，广西省颁布了《取缔私娼暂行办法》，青岛市1934年颁布了《管理娼妓规则》、《管理俄籍乐户、娼妓规则》等。[9]（P.431-432）

3. 禁赌。以上海市为例来说明国民政府警察在禁赌方面所采取的措施。二十世纪二十年代和三十年代初，上海商业性赌博的规模超过世界上任何其它城市。专业经营的赌场每周的营业额超出100万，据称上海可以取代蒙特卡罗而拥有世界赌场的称号。这种新的娱乐业也让社会付出了代价。在新的上海市政府成立后的最初两年中，公安局的官员始终认为，公共租界和法租界的警察当局并未真正对赌场实施彻底扫荡。在他们看来，最有效的方法是要有针对性的立法。只有订立严厉的条款、规则和条例，中国警方才能关闭“花会”和其它赌博场所，在中国政府最高政治当局的支持和援助下，逼迫租界当局支持他们的立场。在废除不平等条约的热潮的鼓舞下，中国当局要求关闭“明园”和“申园”。工部局试图抵制，但领事团感到很难应付这种压力。1930年7月8日，南京政府最后宣布，将逮捕在狗场的中国雇员和赌客，以此迫使上海的跑狗场关闭。

三、规范社会秩序

蒋介石认为，警察是现代国家推行一切行政的动力，政府的各项法令规章，都需要警察去监督人民执行，因此，“建立警察为建立现代国家的前提”。他指出：“警察是政治的中坚，因为政治之基础在社会，政治能否进步，警察要负根本的责任”。“凡地方秩序之是否严整，社会组织之是否健全，悉惟警察是赖”。[10]（P.413）从这翻讲话可以看出，蒋介石非常重视警察在国家政治生活中的作用，他把社会的安定，对民众生活的指导寄希望于警察。

也由于受西方警察理论影响，同时亦为了增进当局与民众的沟通，便于计划的推行，南京国民政府宣称筹建警察的目的是“安内”——保持社会秩序的安宁。即使对进步力量施以镇压时，其名义仍为维持公共秩序。在某种时空条件下，那些步骤方法也的确为普通民众的社会生活带来一定的便利。这种社会公共秩序包括哪些基本内容，现依据南京政府所颁布警察法规加以论述。

保安秩序。凡与公共安宁秩序有所防碍或可能发生防碍的现象，保安警察须负责排除；凡对公共安宁秩序有利的措施、设施，保安警察又须积极加以办理。故其采用的手段十分复杂，或系“未雨绸缪，”或系预先防止，或系临事镇压，或属事后补救。保安警察作用是对社会民众限制最广泛的一种警察作用，也最容易被反动当局用作迫害进步力量的借口。

建筑秩序。南京政府时期有关建筑警察的法规，多具有地方性，例如《南京市工务局建筑细则》、《杭州市取缔西湖建筑规则》等。其内容一般涉及四个方面：一是指定建筑地区。二是确定建筑路线，严防建筑物越过街道两旁之境界线。三是限制一般房屋建筑，如高度、面积、通气孔、基地。四是限制公共场所建筑。

营业秩序。营业警察，即为维护公共秩序，预防犯罪，而对一些特殊营业发动的警察作用。营业警察管理对象集中于危险物品业、镖局（保安）业、典当业、拍卖业、旧货业、旅店业、佣工介绍业、度量衡业、黑市等行业。其管理内容一般包括：（1）开设之许可。（2）关于营业上行为之限制。（3）设簿登记之义务。（4）不正行为之禁止。[11]

风俗秩序。风俗是社会上长期共同生活、交往而形成的风尚、礼节习惯等的总和。它即表现一定群体的精神，又能拘束个人行为，支配实际生活。维持善良风俗及防止其颓废是一个民族、一个国家存在和发展的必要条件。有关风俗警察法规中，中央统一法令少，绝大部分系地方官署根据特别需要而制定的规章。其主要内容包括：（1）不良习俗之取缔。如崇拜神权迷信，妇女缠足，蓄养婢女，未成年人吸烟、饮酒等[12]（2）卖淫之取缔。即严格限制公娼，禁止私娼，使其弊害降至底线。[13]（3）公共娱乐场所之取缔。依相关法规，该类取缔涉及保安、卫生、风俗等多个方面，但尤以与维持风俗有关者占最重要地位。（4）剧本、电影、歌女、跳舞场之检核取缔。[14]（5）其它有关风俗的营业。如浴室、茶肆、酒菜馆等。[15]（6）其它有关风俗之物。如文书图画、广告招贴之类。[16]

另外，警察的社会目标，还包括维持监督卫生秩序，疏导整顿交通秩序，在当时的社会条件下，对维护民众的财产、人身安全，保障社会经济事业的发达，起了相当的促进作用。

四、结语

南京国民政府时期的警察，在国内外形势不稳定的情况下，其履行的主要职责是镇压革命，控制社会，以服务于国民党的政治需要为主要目标，因而此时的警察有“党化”、“军事化”的倾向。与此同时，这种近代化的警察制度毕竟是从西方发达国家借鉴过来的一种制度，因而它不可避免地接收了西方警察制度中一些有益的成分。这就是警察服务于社会，服务于大众的社会职能。

综上所述，国民党警察配合军方镇压各方的反抗势力以及人民群众中的民主进步力量发挥了一定的作用，对国民党政府来说起到了积极作用，而从历史的发展方向来看，它是一种阻碍社会发展的邪恶力量。看来国民党警察行使职能最有成效的莫过于它的禁烟措施了，它使自1840年以来盛行烟毒的局面得以终止。然而国民党的其它措施无论是禁娼、禁赌还是打击匪帮都是有名无实，没有取得多大成效。

参考文献：

[1] 万川.中国警政史[M].中华书局，2006.

[2] 《申报》1934年6月5日，转自万川.中国警政史[M].中华书局，2006.

[3] 单光鼐.中国娼妓：过去和现在[M].北京:法律出版社，1995.

[4] [6]韩延龙主编.中国近代警察制度[M].中国人民公安大学出版社，1993.

[5] 沈乃正.中国地方政府资料:第5编，第二类，“公安事项”

[7]潘嘉钊.蒋介石警察秘档[M].群众出版社，1994.

[8][9]万川.中国警政史[M].中华书局，2006.

[10]万川.中国警政史[M].中华书局，2006.转引苏寿祖.《总裁警训体系》，《上海警察》创刊号，1946.

[11]1931年《首都警察厅取缔佣工介绍所规则》，阐明营业警察之管理内容.

[12] 参1928年内政部《禁止未成年者吸纸烟饮酒规则》，1945年内政部《查禁民间不良习俗办法》等.

[13]1934年《江苏省取缔娼妓规则》及1928年《违警罚法》第43条.