非正规就业工伤问题概述

（一）我国非正规就业的发展趋势与特征

非正规部门就业的概念是国际劳工组织在 20 世纪 70 年代提出的。1973 年国际劳工组织专家使团在其《就业、收入和平等：肯尼亚增加生产性就业的战略》研究报告中提出了“非正规部门”一词。之后，国际劳工组织在《1991 年局长报告：非正规部门的困境》中指出：非正规部门是指发展中国家城市地区的低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位。国际劳工组织在《1998—1999 年世界就业报告》中又进一步将非正规部门细分为三种类别：

第一类为小型或微型企业，这一类企业通常通过承包或分承包协议与正规部门联系在一起，可视作正规部门的延续；第二类为家庭企业，其活动大多由家庭成员承担；第三类为自我雇佣者，包括家庭帮工、街头小贩、清洁工、街头理发师、擦鞋工等。2003 年 11-12 月第 17 次国际劳工统计大会通过了《关于非正规就业统计定义的指导方针》，对非正规就业定义如下：如果雇员的劳动关系在法律或者实际意义上不受国家劳工法规、收入所得税制度、社会保护以及一定的员工利益（如解雇员工的提前通知、遣散费、带薪的年假和病假等等）所要求的社会保障或权利而建立起来的话，他们就被认为是非正规的就业。

2018 年 4 月 30 日，国际劳工组织（ILO）发布报告指出，全球目前有 20 亿劳动者属非正规就业，占全球就业总人口的比重超过 61%。①非正规就业正成为世界各国主要的新增就业形式之一，日益受到国际社会的关注。我国也不例外，随着我国经济的发展与市场化进程的加快，我国的就业结构也发生了很大的变化。根据胡鞍钢和赵黎的估算，1995—2012 年间非正规就业占城镇总就业的比重从19.7%上升到 60%，占全部城镇新增就业岗位的 102%(其中 2 个百分点是正规部门占据就业岗位的比率)。②可以说，非正规就业已经代替正规就业，成为我国城镇就业的主要渠道和新增就业的主要来源。非正规就业在我国与灵活就业的概念是基本一致的。我国的立法并未采取非正规就业的概念，这也是与我国的国情紧密相关的。我国在计划经济时期，大陆实行固定工制度，临时工等非主流就业模式非但没有推广，还在某种程度上被遏制，甚至没有将其视为就业的一种形式，被纳入统计之列。但随着我国市场化改革的进行和经济结构的调整，大量农村劳动力转移到城市，传统户籍制度的藩篱将农民工排斥在正规就业的边缘已越来越不合时宜；加之，90 年代以来大量下岗工人陆续脱离国有、集体企业的正规部门，过剩的劳动力逐渐成为经济发展和社会稳定的重要影响因素，因而必须有更为灵活的就业方式吸纳大批劳动力。而在城市就业压力下，下岗工人和进城务工的农民处于弱势地位，于是不得不选择各种形式的灵活就业。此外，随着经济全球化的发展，企业为了降低成本，增强国际竞争力，不断采取更为弹性的劳动用工方式，也使得就业的灵活性大大增强。

非正规就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等多方面（至少是一方面）不同于建立在工业化和现代化工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。根据何平、华迎放等学者著的《非正规就业群体社会保障问题研究报告》，非正规就业大致可分为三种类型：一是指与正规部门就业相对的非正规部门就业人员，在中国括个体工商户、雇工和户主；独立服务型就业，如家庭小时工、街头小贩、待命就业人员和其他类型的打零工者。二是正规企业雇用的，但在劳动条件、工资和保险福利待遇以及就业稳定性方面有别于正式职工的各类就业人员，包括临时工、季节工、承包工、劳务工、小时工、派遣工等。三是伴随着互联网科技和新兴产业的发展以及现代企业组织管理和经营方式的进一步变革引起的就业方式的变革而产生的新型就业方式，如各种形式的非全日制就业、阶段性就业、远程就业、兼职就业以及商品直销员、保险推销员等，还有各种类型的自由职业者。本研究报告的重点是第二类和第三类形式的非正规就业。③

（二）平台经济下非正规就业者劳动关系认定陷入困境，工伤保障成难点

近年来，伴随着移动互联网行业的蓬勃发展，以快递、外卖、网约车为代表的新经济形态在北上广深等一线城市迅速涌现，平台经济下灵活的用工制度一方面提供了大量的就业机会，为城市经济的发展注入新的活力。但与此同时，这种“互联网+”的平台经济，不仅给传统的劳动用工形式带来了很大的变化，也对劳动关系理论构成了新的挑战。在高达 7000 万的网约工队伍中，有大量的快递员、外卖送餐员等，他/她们或是未与平台公司签订正式的劳动合同，或是签订了模糊不清的合作服务协议，甚至还有一些劳动者没有与任何企业签订任何形式的协议（除非撇清雇佣关系或者要求劳动者自愿放弃社保协议的规定也能称之为用工协议的话）。不可否认的是，互联网经济催生了大量的新型就业形态，但另一方面互联网的发展也为生产要素的重新组合提供了条件，为生产要素加速向外部转移提供了可能，这就使得传统的劳动关系认定标准难以适用于平台经济带动的新型用工模式。在这种情况下，平台经济下的非正规就业者，其劳动权益保障面临缺位的现象不容忽视，其中最为突出的问题之一即为工伤。2017 年全国农民工总量 28652 万人。年末全国参加工伤保险人数为 22724万人，其中，参加工伤保险的农民工人数为 7807 万人。农民工参加工伤保险人数仅占全国农民工总量的 27%，3未参保比例中包含了大量的非正规就业打工者。而互联网经济的发展已经是中国乃至全世界的必然趋势，所以由此催生的非正规就业者的数量在可预见的时期内不会有明显的减少趋势，其工伤保障问题也就成为了当下和今后必须得到重视和解决的问题之一。这个问题的产生主要有两方面的原因。一方面，现行的工伤保险制度执行不力，这就使得一部分非正规就业劳动者，如劳务派遣、分包工人，未能依法享有工伤保险。另一方面，由于我国现行的工伤保险制度设计是以传统的、规范的劳动关系为基础设计，缺乏对包括网约工、非企业型家政工在内的众多灵活就业者的职业风险保障的制度安排，这就造成没有劳动关系就没有工伤保险、有劳动关系才可能有工伤保险的局面，这凸显了我国工伤保险制度急需进一步完善。但毫无疑问的是，无论劳动者与平台之间是否存在劳动关系，劳动者的工伤权益都应当得到保护。

【1】国际劳工组织（ILO） ， 《2018 年全球劳动力就业趋势》。

【2】胡鞍钢，赵黎，我国转型期城镇非正规就业与非正规经济(1990—2004)，《清华大学学报（哲学社会科学 版）》，2006-03-016。

【3】人力资源与社会保障部，《2017 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2018 年 5 月 21 日。

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（来源：城市工人在路上。责任编辑：郭琦）