食物主权按 ·1958年8月29日，人民日报全文刊载《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》，此后，以人民公社为主要形态的农业合作化运动在全国范围内全面铺开。今年距这一决议发出已经过去了整整60年，为纪念新中国历史上发生在中国农村大地上的这一独特而伟大的实践，人民食物主权网络讲座第1期特邀请了独立学者老田为我们讲述了人民公社制度如何从诞生到瓦解的故事。本文根据讲座录音整理而成，文字略有调整。

在讲座中，老田为我们回答了这样几个问题：

★ 人民公社制度诞生的历史背景是怎样的？

★ 人民公社以什么方式解决了“温饱缺口”的问题？

★ 人民公社解体、分田到户之后，中国农村经历了哪些变化？

★ 眼下的农村问题能否通过借鉴人民公社制度得到解决？

人民公社诞生的历史背景

人多地少与温饱缺口

虽然1949年新中国成立了，但历史不是断裂的，广大中国农村的生产力水平其实依旧保持在近代以来的状态。从这个角度来看，了解近代中国农村的发展状况能够为我们理解人民公社诞生的历史背景提供帮助。

晚明时期，中国局部农村就出现了人多地少的问题；到了晚清，这已经是一个中国农村的全局性问题。依据何炳棣的看法，中国这片土地上的适度农业人口在2.5亿左右。1780年前后，中国的人口数已经超过这个数字；此后，出现了显著的边际报酬递减现象，单位土地产出和单位劳动力产出数字都在下降。随之而来的是土地相对价格持续上升和劳动力相对价格的逐步下降，进而导致农业经济剩余分配向土地占有者倾斜，加重了地租和高利贷的苛重剥削。劳动者获得的农业经济剩余份额显著下降，逐步导致过度穷困的普遍化：劳动者不仅缺乏工具甚至还缺乏必要的果腹食物，农业生产者人均投入水平下降，进一步带来农业萎缩。

举一个感性的例子，民国时期《资本论》的翻译者王亚楠曾提到，中国农村劳动力被大量雇佣的真正原因不是因为雇主富有，而是因为当时劳动力的价格甚至低于耕畜的价格。根据曹幸穗的实证研究，民国时期长江三角洲地区只有15%的家庭养牛。这说明在长江三角洲出现了劳动力对耕牛的替代，唐代就已经成熟的牛耕和铁犁，大幅度受到驱逐。在这种情况下，传统农业生产力水平都无法维持了，退化到了人力铁钉耙挖田的时代。这导致农业生产力的显著萎缩，土地报酬递减趋势的长期积累，全国农民生产的粮食不够全国人口吃饱，我们可以称之为“温饱缺口”。

单凭经验感觉来说，这个温饱缺口从晚清到民国一直在扩大，建国土改之后逐渐收窄，最终在1980年前后被填平。如果从统计数据的角度来说，当人均粮食产量达到350-370公斤之间的时候，这个温饱缺口基本上就被填平了。根据统计数据，1979年之后，棉花、烤烟等经济作物产量翻倍增长，一个主要原因就是粮食问题的解决，人们能够吃饱饭，大量土地被解放出来种植经济作物了。

这样一个人多地少、边际效率递减、吃不饱饭、普遍贫穷的中国农村就是中国共产党1949年执政后面临的首要难题。

干部和群众积极互动的地方治理方式

如果说中国农村的温饱问题解释了人民公社制度建立的历史必要性，那么中国共产党的基层治理方式就是人民公社制度能够真正运作起来的必要条件。我们都知道中国共产党打天下依靠的是人民群众的力量，那么为什么农民愿意支持共产党？这就要归功于中共良好的基层治理制度，它以低成本、高效率的方式获得了农民的全力支持。

美国学者杜赞奇在《文化、权力与国家》这本书中这样分析晚清民国时期国家政权下沉的失败：晚清是一种保护型经纪，地方治理依靠的是乡村的良绅，他们保护村民对抗不合理的国家赋税，形成了一种比较良性的关系；在民国时期，国家权力下沉，政府主持开办一些公益事业，包括警察、学校等等，国家开始直接向农民收税，但由于农民不愿意交税，国民党便选取代理人专门负责税收等事务，然而这些代理人往往因为一己私利，恶意盘剥，农民上交的大部分被代理人私吞，国家得到的反而很少，这就是所谓的“国家政权扩张造成的内卷化”。

国民党这一套基层管理不成功的表现有两点：第一，政府无法管理好代理人，效率低下；第二，国家能够获得的税收很少。与之相比，共产党的成功之处是，通过改造乡村的政权基础，打压乡绅的势力，通过救国会等组织起农民自己的力量，在这个过程中产生了很多积极分子，他们与共产党之间获得了相互的认同，从而自下而上地，干部和群众紧密结合在了一起，也就是所谓的“从群众中来，到群众中去”。如果用西方政治学的私人领域和公共领域这个概念来说的话，那么乡绅自治就是绅士的私人领域；国民党的赢利型经纪权力同样是地方代理人的私人领域；而共产党的基层政权则取消了这些私人领域，重建了一个干群互动塑造的公共领域。

有趣的是，毛主席在江西时期的《兴国调查》中曾经提到，在共产党中大部分基层领袖是中农，其原因就是因为富农被打倒之后，往往是中农获得了“话事权”，他们的政治地位得到了提升，所以虽然他们没有分到土地，但是他们是愿意支持革命的。此外，由于中共的基层干部是没有收入的，而中农家庭一般各种农具比较齐全，劳动力充裕，能够承担误工损失，所以农民也都选他们担任基层干部。曾经有一个统计，在冀南地区，大约有百分之四十的基层干部是由中农担任的。

这样一种基层制度成本低、效率高，在战争年代为中国共产党的根据地建设和获得最终的胜利提供了保障。以参战为例，在共产党这里，青壮年参军以后，村子里面可以安排人协助家庭生产，缓解家庭负担，不会因为参军造成家庭农业生产的停滞。从这个角度看，支持共产党对农民的生产影响更小，所以这种政权模式在战争上是有效的。此外，这种基层制度也为日后人民公社的建立铺垫了道路。

关于人民公社的两次争论

人民公社制度的诞生有一个历史过程，围绕着这个制度曾经发生过两次争论：

1951年在山西初级社问题上出现了第一次争论。刘少奇认为要促进富农经济在农村的发展，等待“三马一车一犁”的家庭数量上升到三分之一。此种机械论思维，是把富农家庭高出平均水平的髙生产性，当做富农的“资本主义生产关系”所具有的先进性体现，由此忽视这种高生产性的“真相”。通常，富农家庭之所以有高生产性，是因为他们高于平均水平的投入，占据高生产性的土地，拥有较为优越的劳动力优势等，而不是因为他们背后有一套新的社会生产关系。

1955年，关于合作化出现第二轮政策争论。这一次争论重点落在合作化的领导力量上，部分人认为合作化的发展速度，不宜超过干部的管理经验和农民的觉悟水平。毛泽东针锋相对地提出“相信群众相信党”。这一口号代表从革命年代发展出来的、以党和群众积极互动为特点的“毛式公共领域”。在这样的公共领域中，否定了专职干部自上而下管理老百姓的传统管理模式，代之以干群可以互动合作的新管理结构。

在第二轮争论中，出现了对于革命时代精神遗产有效性的争论，毛泽东认为革命时代共产党深入群众动员群众，与群众积极互动的公共领域，依然可以延续到建设年代中来。刘少奇和邓子恢等人则认为革命时代的东西过时了，现在需要正规化，要以干部的能力——管理方面的人力资本积累状况——来推进事业。1956年4月25日，毛泽东在《论十大关系》的讲话中，坚定地认为，革命时代的经验今后依然有效。

这两轮争论中，对于富农家庭“过密化”潜力的不恰当解读，导致了错误的结论。同时，对于革命时代“毛氏公共领域”的适用性疑虑，使得部分人抄袭旧统治阶级的管理经验。这是在经济和政治两个方面的“想当然”，导致看不清农业生产及其组织方式的潜力所在。

人民公社如何解决农村面临的问题？

依靠集体的力量改良农业生产条件

在梳理完人民公社诞生的历史条件和它所要解决的问题之后，接下来老田为我们介绍了人民公社对这些问题的解决方案：以集体的方式进行“过密化”（黄宗智教授的概念），即以更多数量的投入去抵消报酬递减趋势，赢得高产和稳产。

以湖北省“五改”为例，1955年湖北省劳模大会提出了“五改”：旱改水，坡改梯，单改双，高该矮，稀改密。也就是旱地改为水田，坡地改为梯田，单季改为双季，高杆品种改为矮杆品种，提高种植密度，这就是水稻产区的过密化措施。

农业的根本是固定太阳能的过程，充分运用太阳能就是一切过密化措施的关键。根据老田的经验，在水稻品种改良中，不是杂交水稻而是矮杆水稻的引进为农业增产提供了莫大帮助。与解放前的高杆水稻相比，那时是“一尺挂两头”，每一百平方寸一个植株；而矮杆水稻的植株间距可以缩小为横三寸、纵五寸，也就是说十五平方寸就可以种一棵植株，单位面积植株总量增加了六倍半；而原来能种一季现在能种两季，利用太阳能的时间也延长了，所以，植物承接太阳能的能力也就能提高十二三倍。到了1990年代，因为青壮年大批进城打工，劳动力不足，所以矮杆水稻逐渐被废弃。而杂交水稻是到了七八十年代之交的时候才开始推广的，人民公社时期农业增产的主要原因还是矮杆作物的推广，包括北方的矮杆玉米等等。

1958年，毛泽东较为简明地总结出农业“八字宪法”，即：水、肥、土、种、密、保、管、工。土——深耕、改良土壤、土壤普查和土地规划；肥——合理施肥；水——兴修水利和合理用水；种——培育和推广良种；密——合理密植；保——植物保护、防治病虫害；管——田间管理；工——工具改革。从水利设施的角度来说，在人民公社时期，通过集体组织的方式兴建了八万多座水库，26万公里的江河堤防。这在当时工业化水平不高的条件下，基本上都是依靠农民的活劳动投入来实现的，这些改进措施，如果没有农村基层三级政权组织作为依托，是不可能完成的。

从历史角度来看，50-60年代农业增产依靠的是品种改良、合理密植、治理水土。除了耕作程序改进，传统工具的缺口，到了70年代也补齐了。老田讲了一个自己身边的例子：老田的叔父是生产队干部，当时为了维护农业生产是不允许杀牛的，但是每个生产队牛都多，就算把牛放到生产队的集市上卖也没人要，最后只好把牛偷偷地拴在别的地方，相当于把牛“偷偷地丢掉”了，当时农民很守规矩，说不让杀牛，就真的不杀，也不会破坏规则把牛杀掉吃了。土改时期，耕牛极度短缺的现象，到了70年代就不存在，当时耕牛数量已经完全满足农业生产的需要了。

到了70年代中期，随着国家工业化的进步，一部分的增产则是靠工业制成品的投入来实现的，包括农业机械和化肥。值得注意的一件事就是，当时化肥一般都是地方上小的化肥厂生产的，所以往往只能供应本地，这就关系到分田之后一个地区农业产量的变化趋势。一般分田之前没有化肥厂的县份，在分田之后因为化肥的大量使用，农业产量会短期大量增加。比如杜润生那群人，搞调研就喜欢以贵州省的农村为例，往往就是因为贵州省相对落后，很多县农村在人民公社时期没有使用化肥厂，分田后化肥供应充足，短期内就出现产量大幅提高。

通过这些集体组织起来的努力，报酬递减得到有效克服，中国农村的温饱缺口被逐渐填平。如果从个体收入角度进行观察，在集体农业时期的粮食种植业地区，考虑到家庭供养比例是 1：1.3 左右的供养水平，因此单个劳动力的产出水平，若达到年劳均产（单个劳动力年均产出水平）一吨粮食，则可以达到温饱水平（这是1970年代多数农村的状况）；年劳均产粮二吨，则可以实现小康水平（当时大寨等先进村庄已经到了这个阶段）。

从生产队的日工分值看，日均工分值少于0.30元（劳均日产粮少于3斤左右），则说明这个村庄不能生产出足够养活自己的口粮，需要依赖救济，即所谓的“吃返销粮”，这是当时的贫困线；日均工分值在0.4-0.5元，则属于温饱水平初步解决的村庄；日均工分值在0.7元以上的，是相对富裕的村庄。一些富裕村庄，往往是解放前自然条件极差、人均土地较多的村庄，通过集体努力显著提高了土地生产性；或者是抗旱除涝条件短期内显著改善的地区，例如宁夏和内蒙的黄灌区，当时人均收入水平超过城市“双职工家庭”。

换言之，人均髙生产性土地面积，以及化肥短缺时代传统投入和增产措施的完善程度，是集体农业时期村庄贫富不同的关键指标。而种子和田间管理程序方面，全国性的进步相对划一，差别较小，后来所宣称的积极性不足带来的活劳动投入不足，对于产量的影响较小，仅在特殊案例中存在（例如小岗村）。

以粮为纲

杜润生认为人民公社时期中国农业生产的问题在于限制经济作物的种植，但是在老田看来，以粮为纲的纲领是正确的，在温饱问题没有解决的时候推广经济作物是没用的。而随着温饱问题的逐渐解决，我国粮食种植面积占种植总面积的比重实际上是逐年下降的。从下面这个图表中，我们可以看到，这个比重从1949年的89%下降到1978年的80%、1990年的77%，直到1997年的73%。

图片来源：老田

为什么必须坚持以粮为纲？这背后涉及到政治、经济方面的问题。从微观经济学的角度看，劣质产品的弹性是负值。假设农民食物包括吃土豆、面包、肉食，如果这个农民的收入下降，那么他会放弃肉食，转而优先消费土豆，也就是说劣质产品有优先生产的趋势。也就是说，在经济发展水平低的时候，劣质产品优先增长，这就说明在经济水平低的时候必须要优先生产劣质产品。这个经济语言的政治表达就是：在大部分人吃不饱饭的时候必须以粮为纲，满足基本需求，然后才能谈经济作物的种植。能够把稀缺耕地资源，优先投入大多数人口的基本生存需要，这也是人民共和国人民性的体现。

其实这也就是计划经济票证制度存在的理由，为了通过强制性的统购统销，按人头分配，保证低收入人口的基本口粮供应，解决全国人民的吃饭问题。到了1980年前后，温饱缺口被填平之后，这种政策就不需要了。

分田到户后，农村发生了怎样的变化？

蔬菜补贴与粮食进口：反常蔬菜价格

邓小平上台之后在农业领域做了两件重要的事情：

第一，从1979年开始，城市新鲜蔬菜优先涨价，用财政资金扶植资本密集型的农业生产，搞“菜篮子工程”，支持比如蔬菜大棚、温室。根据数据，80-90年代蔬菜补贴长期占财政支出的10-15%左右，当然，正是在这个阶段，得益于优先涨价和财政资金输入，蔬菜种植大量引入“资本密集型”生产模式，也因此，各种不健康的种植、养殖方式（比如瘦肉精）进入了农业生产，但城市菜篮子确确实实丰富了。

第二，从1979年开始，中国大量进口粮食，达到了千万吨以上，这相当于本土产量的3%左右，正是依靠这个“消费补课”政策，中国的温饱缺口大约提前一年时间被填平了。

但是这种蔬菜的补贴制度带来了一个后果，就是目前反常的蔬菜价格。以白菜为例，白菜的种植成本是低于粮食作物的，但是白菜价格却达到了三四块钱一斤，是高于粮食价格的，比如小麦的价格就是一块多一斤，这种不合理的相对价格差距，这就造成了农业资源的畸形分配，大棚蔬菜生产过剩，蔬菜生产的市场风险扩大，种植粮食收入不高也导致投入萎缩问题。

基层管理效率降低，向农民乱收费

在回顾人民公社制度的时候，总是能听到这样一种观点，就是认为国家通过人民公社降低了农业交易成本，利用剪刀差，用农业供应城市工业发展。但这是没有依据的，因为自1957年以来，农业税的收入就少于农业支出（包括涉农部门的事业费和农业基建投资）；到了1971年之后，农业基建投资长期大于农业税收入。

到了1974年，邓小平开始管理事务之后，涉农部门事业费首次超过农业的基建支出。1978年，涉农部门事业费暴增，1979年，基建费开始萎缩，到了1981年，事业费三倍于基建投资。1986年之后，事业费支出则长期在基建支出的三倍以上。这说明在农业支出领域，吃饭花钱多于工程花钱，人头费多于工程费。最终的结果就是冗官冗费，大量的财政支出被膨胀的官僚机构消耗掉，没有真正流入农业生产过程。

1986年，财政部部长曾解释为什么财政收入总是不够用，原因就是人、车、会支出太多。这种支出的扩大可以从这样两个数据中看出：邓小平上台之后，干部的总数翻了一番；然后官员人均支出数量也是猛涨，2003年跟1978年相比，行政支出增长了29倍。

1992年前后，朱镕基进行税改，中央财政和地方财政放开，一些地区的地方财政甚至无法支付地方公务人员的工资，于是地方的七站八所（所谓“七站八所”，是指县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构。这里的“七”和“八”都是概指，并非确数）开始直接向农民伸手收费，公开搞“养官于民”，出现了“十几个大盖帽吃一顶破草帽”的现象。当时李昌平出版了一本书《我向总理说实话》，里面就揭示了当时农村的真实面貌：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”

如果和中共根据地建设时期到人民公社时期低成本、高效率的农村基层政权相比，分田到户之后，基层组织的服务能力明显下降，机构膨胀，人员增多。税改之后，更是养官于民，用巨额的农业税费将农民逼迫出去，分离了土地和农民。一直到现在，基层服务行政支出依旧很大，管理效率很差，问题依旧没有得到解决。

农田设施废弃

80年代实行分田制度之后，家庭重新成为农业生产的基本单位。但是和集体相比，家庭单位下的农业生产除了在田间管理上有优势以外，八字宪法中提到的水土治理等都维持不下去了。就以水利设施为例，水利设施的改造是一项巨大的工程，只有通过投入大量的活劳动才能解决。

以蕲春县为例，由于蕲春县北部位于大别山区，中部地处丘陵，南部则是平原，所以水利设施的工程量很大，按照当时的标工（标工就是一个劳动力一天的标准工作量）计算，总工程量超过了五亿标工。虽然蕲春的各种水利设施在七十年代就已经完成了，但是这些水利设施的建设不是一劳永逸的，每年这些水利设施都需要千万量级的标工进行维护。然而人民公社解体之后，被分散为一个个零散家庭的农村无法组织起这样的力量维护，所以这些水利设施年年淤积，现在基本上都作废了。2013年遭遇旱灾，村子里大部分水塘都已经干涸，人民公社时期的水利设施基本上都运作不下去了，这直接造成农村抗灾能力的下降。根据数据统计，80年代之后，中国农村的成灾面积实际上是呈上升趋势的。

这带来的结果就是，到了90年代，农民无法通过在农村种田获得一份满意的收入，过上一种体面的生活，于是大量的劳动力离开农村。

城乡劳动力再分配：农村的瓦解

90年代离开农村进入城市的大量农民，正赶上中国加入世界贸易组织之后的全球资本生产的空间再分配，离开乡村涌入城市的中国农民承接了它们大量的低端劳动力需求。最近的中美贸易战，逼着我们回顾中国的经济是如何发展起来的。

对于来到城市的第一代农民工来说，这些低端加工制造业的工作是具有吸引力的，他们能吃苦、肯干活，退一步来说，即使他们回到农村老家，也可以完成低成本的劳动力再生产，他们有种田的技术，有亲戚朋友，日子依旧可以继续下去。但是对于第二代农民工，他们作为留守儿童长大，初中毕业就出门打工，他们没有父母的种田技术，也没有父母那样稳定的社会关系在农村。对于第一代农民工来说，他们的“低成本特性”是可以回到故乡，低成本完成生命再生产，但是，第二代农民工却逐步丧失了这个低成本特性。

最近十年，我们总能听到说中国农村处于解体状态，说的就是中国农村社会关系网络的解体，也就是说，对于第二代农民工来说，他们没有退路，农村是回不去了。

在另一个方面，大量的青壮年劳动力进城务工，投入到土地上的活劳动达不到最低的门槛水平，这就造成大量的土地抛荒，威胁到粮食安全问题。这就需要我们回答这样一个问题：怎么才能让农村土地用起来？把这些珍贵的土地资源集中起来种粮食，什么样的组织管理经验是可取的？所以，我认为，看待农村或者三农问题，需要一个相对狭隘的问题视野：如何把稀缺土地利用起来种粮食，提升粮食安全，同时也追问：有什么样的组织方式和政策扶持，能够吸引足够的农民把土地种上粮食？

人民公社制度的遗产：

当前中国农村面临的问题该如何解决？

塘约村的实践很有价值，就是要依靠村两委将土地集中起来，同时不剥夺村民权利，形成一个良好的集体合作机制。当然塘约村的实践也是有风险的，就是它的产业化是不具备普遍成功的可推广性的。目前中国的蔬菜生产是过剩的，如果按照资本运作的方式进入蔬菜种植领域，会面临很大的市场风险。

老田认为最终还是要回到人民公社的经验，虽然人民公社有它自身的问题，但是人民公社取得了很大的成就，包括农田水利设施建设，组织农村剩余劳动力，解决了晚明以来的问题，抵消和逆转了边际报酬递减的趋势，用三十年的时间填平了温饱缺口。此外，人民公社的三级政权组织形式也能为目前乡村基层政权管理提供启发。

“扶贫”一直是社会、媒体关注的重点，但是除了中央电视台经常报道的成功案例以外，没有一个研究者说目前的扶贫方式是有效的，关键问题就是对扶贫的起点认识不对。1990年代曾经提出过“消灭空壳村”口号，试图建立起村镇企业，但大量投资归于失败后，结果却留下了几千亿乡村债务。其实今天扶贫的理念，无限接近于“消灭空壳户”口号，这其实是同一个思路的更低级利用：试图把弱势的农民培养成成功的资本家。可是这些农民贫困的原因就是，在中国特色的劳动力市场上，他们处于弱势地位，自己的劳动力或卖不出去，或卖不出高价，但是，扶贫理念中间想要把这些劳动力培养成成功企业家，这是很不现实的。

因此现在的扶贫思路不从农民问题产生的政治经济结构着手，也不考虑走集体化的道路，甚至是回到了上世纪三十年代晏阳初等人的思路，认为中国的农村问题在于农民的个人问题，贫困产生的原因是个人的不足，晏阳初认为是个体的“愚贫弱私”带来的。其实晏阳初的“愚贫弱私”，就是单一考虑从农民的个人角度改造农民，借此解决问题，与之相比，目前的扶贫策略单单考虑把一种什么样的项目推荐给农民，而不想着怎么改变贫困产生的社会结构与合作努力方向，甚至还是退步的。这种处理问题的方式，确实花了很多人力物力，搞入户帮扶，但成功的案例很少。

目前这些个人解决的设计方案跟农村的现状有差异，一个重要原因是制定方案的人没有认真看待以前的经验，尤其是未能客观地吸收人民公社时期留下的宝贵经验。我把充分利用土地种粮食，看做是农业农村问题的最关键问题，资本下乡恰好在这里卡壳了，目前资本下乡，按照目前的粮食价格，资本下乡种粮食实际上是亏的，面对这样一种市场价格环境，资本必然无法解决粮食安全的问题，最后的结果就是仅剩下喊口号了。

通过回顾这几十年的历史，我们可以发现，农村各个方面积累的问题都很严重，但是似乎没有人能够给出有效的方案。老田认为：要充分利用土地，把粮食安全建立在可靠位置上，除了毛时代那种强化集体组织、农民认同之外没有别的路。

我们今天农村的问题和当年的有所不同，中国的工业化事业已经取得了长足的进步，我们能够获得更多的工业品支持和财政资金输入，社会环境也没有那么严峻，但同时农村劳动力流失也很严重，所以现在迫切需要发展各种节约劳动力的技术，引入机械耕作。最低限度的有效农业政策，必须做到使种田不亏本，可以通过农业挣到一份体面生活，同时，还需要较为充分地利用稀缺耕地资源。目前我们没有看到体制内人士，认真关注真问题。

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（作者：老田。来源：人民食物主权论坛。责任编辑：邱铭珊）