分税制如何实现预算内财权向中央集中？

中国从1978年开始实施改革开放政策，为了激励地方政府发展经济、组织收入的积极性，中央政府在汲取农村家庭联产承包责任制的成功经验基础上，决定实行财政上的“承包制”，即财政包干制。与计划经济时代统收统支的财政管理模式相比，[1] 在财政包干制下，地方政府向中央政府上缴一定数额的税收并按比例提留税收超额部分，由此获得了对其大部分财政收入的控制权。与此同时，中央政府将许多公共服务的提供责任也转移给了地方政府（Wong，1991）。并且，地方政府可以不受中央的干扰决定其预算支出（Oksenberg and Tong，1991）。因此，在财政包干制下，地方政府获得了辖区内税基的剩余索取权，支出与其收入的联系也比改革前紧密得多。尽管地方政府在此期间没有获得税收立法权，[2] 与真正意义上的财政联邦制还相差甚远，但财政包干制是一次具有明显分权化倾向的财政体制改革。

然而，财政包干制的弊端也十分明显，突出表现在中央政府的财政收入要通过地方政府征收，严重依赖于地方政府征收收入的积极性。而且，财政包干合同也很不稳定（“体制年年变动、年年讨价还价”），无论采用何种形式的包干，统统把中央财政包死了，[3]导致财政收入既不能与国民经济同步增长，又不能保证中央政府在财力分配中的主导地位。于是就出现了一个糟糕的局面：一方面地方政府发展经济的积极性很高，但与同时，地方政府又存在很强的动力去降低征税努力、隐藏税源，以避免中央政府从中多拿。在这种情况下，中央政府和整个国家的财政汲取能力都受到了严重挑战。从1984年开始，中央预算内收入占全国预算内收入的比重持续下滑，至1993年已经低至22%，十年间几乎下降20个百分点！当时，中央财政异常窘迫，[4] 严重弱化了中央政府宏观调控和再分配的能力，也削弱了中央政府的权威。

中央财政滑向危机边缘的境地，迫使中央政府不得不考虑重塑中央地方财政关系，分税制就是在中央财政极度困难中酝酿出来的。经过精心的准备、组织和试点后，最终，在1993 年12月，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994 年起在全国实行分税制财政管理体制，改革的核心目标即是要正确处理中央和地方的分配关系，确保增加中央财力，促进国家财政收入的合理增长。

分税制执行的第一年，即显示出中央政府成功实现了在预算内财政体系分配中的财力集中。中央政府预算内财政收入占全国预算内收入的比重，在改革的第一年急剧上升，从1993年的22.1%上升到1994年的55.7%，但中央政府预算内财政支出占全国预算内财政支出的比重只增加了2个百分点。

那么，分税制改革究竟是怎样实现中央政府在预算内财政上的财权集中呢？概括而言，这主要得益于三个方面的精妙设计。

第一，稳定的税收分成机制促成财权集中。在财政包干制下，中央政府与各地方政府根据财政包干合同的规定，分配整个财政蛋糕，这是一种基于讨价还价、缺乏制度规范的财政体制，既不透明也不稳定，容易造成中央与地方之间的利益界限不明，相互挤占收入和收入流失现象。与此不同，分税制改革通过将大部分税收归为三大类：中央税、地方税和共享税，并规定中央税归中央政府，地方税归地方政府，而共享税则按一定的比例在中央与地方之间进行分配，由此确立了一种以规则为基础的中央地方税收分成机制。而且，建立在这一规则基础之上，中央政府将增值税的分享比例设定为中央75%、地方25%，而增值税恰恰是新体制下整个税收收入体系中最为庞大的来源。如此一来，中央政府在整个预算内收入体系的初次分配中，获得了稳定且占据大头的份额。

第二，税收返还制度中隐含的集权性质。由于分税制改革是一次剧烈的央地财政利益调整，为了使得改革能够按时、顺利地实施，中央政府进行了必要的妥协与让步。首先，中央承诺如果某省在改革后1994年的收入低于改革前1993年的留成税额，那么，中央将弥补其差额。其次，建立起了税收返还制度，即以1993年为基期年，按分税后地方上划中央的两税（消费税和增值税的75%）收入数，作为中央对地方的返还基数，而且从1994年起递增返还，递增率按当年全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定，随后，为了进一步调整地方组织财政收入的积极性，1994年8月，返还的递增率调整为按各地区两税增长率的1:0.3系数确定。

学术界在谈到税收返还制度时，通常多关注到其旨在保护地方既得利益及拉大地区财政差距的问题，却大大忽视了所具有的集权性质。事实上，税收返还是一个相当精妙的制度，其设计的初衷也是为了能够在不知不觉中增加中央财政收收入的比重。这其中的奥妙在于，根据所设计的返还规则和计算公式，中央政府在税收返还增量部分的分配比重随着时间的推移是逐渐提高的，而返还地方的增量在两税总增量中的比重逐年递减，时间越长，地方拿得越少，最后趋于无限小，更隐蔽的是，一个地区两税增长得越快，中央从中拿到的也越多（贾康和刘克崮，2008，第343-344页）。实际数据也显示，分税制运行十多年以来，返还地方的增量占两税增量的比重已由1994年的27%下降到2010年的5.1%（李萍，2006，第93页）。

与此同时，另外一个容易被人们忽视的因素——高通胀——客观上也造成了税收返还的集权效果。由于税收返还额的基数是以1993年的现价计算的，而此时恰逢改革开放以来新一波的经济过热和物价过快上涨周期，这意味着当时确定的税收返还额的真实价值会逐年降低。因此，无论是否是中央政府的有意为之，税收返还实际上改变了财政包干制下中央政府承受超出预料的通胀的后果（财政包干制下各省向中央的上解以现价计算），随着时间的推移，这一返还让利的作用不可避免地缩小，而分税制本身的集权作用会逐渐增强（王绍光，1997）。

第三，分设税收征收组织体系为收入集权作保障。1993年以前，中国只存在地方税务征管机构，而在财政包干制下，中央的收入来自地方的上解，这意味着中央政府的财政收入目标最终需要依托地方税务征收机构来完成。但是，当地方政府拥有独立的征税机构和权力时，常常会故意放松征税力度，甚至庇护本地工商业部门，将税收“藏富于民”，减少对中央的上缴，再以摊派的方式将税收收入全部转为地方收入。中央政府对此只能频繁地、被动地借助各种政策文件去制止地方政府的此类行为。[5] 与此不同，分税制改革中，中国分设了国家税务局系统和地方税务局系统，国家税务局负责征收中央税，地方税务局负责征收地方税，而共享税则先由国家税务局征收，然后按中央和地方的分享比例在中央和地方之间分配。这样，相较于此前中央政府努力通过规范性文件和年度税收大检查运动强调税收征管的执行力度，新体制在明示的规则和秩序下，通过增加税收透明度来尽可能地提高征管效率、减少税收流失（徐键，2012）。两套税收组织体系的设立并规定各自的征税范围，大大削弱了地方政府与中央政府争利的能力，保障了中央政府财权集中的目标。

总体而言，分税制改革从根本上改变了财政包干制“自下而上”式的央地收入分配机制，创设了一种“自上而下”且稳定的分配机制，可谓是一次不折不扣的中央集权行动。

[1]统收统支财政体制的基本特征是：各级地方政府没有自己的预算，中央政府制定一个同时包含中央、省与省以下地方政府的统一预算，地方政府将所有的税收收入和国有企业利润上交中央政府，中央政府然后根据地方的支出需求给地方划拨经费（Oksenberg and Tong， 1991）。当然，在计划经济时代的一些特殊时期和年份，中央政府也会给予地方政府一定的财政决策自主权（甚至是较为剧烈的转移），比如大跃进时期、文革时期（陈硕和高琳，2012）。

[2]1977年，国务院下发了《关于税收管理体制的规定》，其中第一条即为：“凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都由国务院统一规定”，可见，这一规定几乎将所有的税收立法权都集中到了中央政府。

[3]比如，在地方政府组织的新增收入中，中央财政所得份额过少并且逐步下降，到了1989年，在地方的新增收入中，中央财政仅分得4.8%（叶振鹏和梁尚敏，1999）。

[4]在中央财政困难的时候，要靠地方政府的“恩赐”过日子，最最极端的情况下，中央财政曾三次向地方政府借钱（刘克崮和贾康，2008，第328-330页）。

[5]关于这一问题的详细讨论及中央政府为此下发的各类文件，可参见徐键（2012）。

注：本文节选自《分税制、地方财政自主权和经济发展绩效研究》第2章（上海人民出版社2016年第1版，高琳著）。

长按二维码支持激流网

分税制如何实现预算内财权向中央集中？-激流网