原编者按:

2015年2月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定:授权国务院在北京市大兴区进行“农村集体经营性建设用地入市”的改革试点。2017年10月31日,全国人大常委会审议决定,拟将农村土地制度三项改革试点期限延长至2018年12月31日。

“北京土改试点”系列将从政策、规划和实施三个层面,探讨大兴区进行“农村集体经营性建设用地入市”改革试点的情况。本篇将通过对大兴区新建村村民的采访,勾勒出历次土地改革给当地村民的生活带来了怎样的改变。

从北京城区一路往南,楼房渐渐稀疏起来。出了南五环,就离新建村最北的土地不远了。这里闲置着大片荒地。南边隔着一条马路,是文创、汽车、服装产业聚集的工业园,再直走就到了村口的牌坊。一条马路之隔,却是两个世界。

从牌坊进村,主街两边现在都已经清理完毕。远处,尚待拆除的建筑一直延伸到村民自家的宅基地前。冬天傍晚,街灯照着空旷的巷子,偶尔有三三两两的村民在废墟之间溜达,流浪猫狗在遍布垃圾的街巷中觅食,魅影重重。

在我们的拜访中,常有村民提起新建村昔日的繁华,村里的主路上,“走快了前脚就踩到别人后脚”,而今这里已经难觅生活的痕迹。

新建村属于大兴区西红门镇。这里正在推行的农村土地制度新政策的试点改革,并不易被察觉。

北京土改试点①十字路口的村庄-激流网近期的新建村。 柴潜 摄

大兴:既先锋,又边缘

在中国经济制度改革和城市化的历史上,北京大兴的角色可谓既先锋,又边缘。

说它“先锋”,是因为和其他郊县相比,大兴距离北京市区只有13公里,“天子”脚下每一步发展规划,尤其在涉及城乡协调发展方面,都和这片土地息息相关。几乎在每个关键历史时期,大兴地方政府都会与京城互相呼应,率先进行各种改革和探索——新中国成立初期的大量地貌水文改造,为北京城日后的稳定发展立下汗马功劳;1950、60年代工业化热潮中孕育、辅佐城市现代化和工业化成形;再到市场经济年代不断接受、消化城市升级进程中产生的层层产业疏解;直到被打造成“新型城镇化综合试点地区”,尤其是近期,针对中国最复杂的制度之一——土地制度的改革,也是由大兴为中央政策制定者提供重要的试点功能。

说大兴“边缘“,是因为和北京城及其他偏北、偏东率先发展起来的区县相比,它一直没受到太多外界关注。尽管2001年大兴由县改为区,但在人们眼中这里依然是北京城南的乡下。大兴目前下辖9个镇,数百个自然村,大量农村居民长期偏安一隅,至今在很大程度上还在依靠村集体——村委、“大队”来组织生活。村庄在过去几十年的城市化进程中被慢慢打磨、消解成为一个个“城中村”。这些农民在很多方面不能和城市居民享受同等的福利和待遇,但其生活,又处于城市扩张的强大驱动和资本窥视下,被深深扰动、改变着。

在1990年代,大兴通过出租部分集体用地而风风火火办起来的、以城中村三低产业为基底的工业大院,聚集了数十万外来人口,也在一段时期内带动了地方经济增长。而如今,这一切面临着结构性改变。

2015年起,大兴作为全国试点,开始推动农村集体经营性用地入市的改革项目。这个信号意味着,中国在探索更深层次的土地改革,集体土地将进一步释放出与国有土地几乎同等的价值。而根据报道,大兴长期以来以碎片化形式存在的集体土地多达4200余宗,势必将被进行新一轮重组、整合、统一规划。

就像批判地理学家大卫•哈维指出的:“资本制造出符合它某一时期需求的地理景观:一段时间之后,为了促进资本的进一步扩张和性质转变,资本必须破坏它之前创造出来的旧景观。”在近期“腾笼换鸟”、“散乱污治理”、“产业调整升级”等宏观政策的多重推动下,大兴区二十几年野蛮生长的工业大院似乎走到了命运的尽头。那些积累了密密麻麻的违建和外来人口的城中村,在周围高大上的工业园区陪衬下也显得异常尴尬。近十年来,当地政府几度尝试拆掉这一带的“违法毒瘤”,但一直不顺利。

这个改革对与本地村民而言,他们首先要面对的是,退出历史舞台的工业大院带走了这里十几万外来人口,村民在宅基地上建的一排排房子瞬时人去楼空,早已流转了土地的农民,再无租金可食。

当地政府同时进行的“棚户区改造”计划与全面禁煤计划让这个寒冬更加雪上加霜。这段时间,村民们常常需要走几里路到隔壁黄村镇才能买到菜和粮食,棚改拆迁迟迟没有给出具体方案,而禁煤又缺乏足够取暖措施,令这些村民加深了忧虑。

“新建村”的前四十年土改

”新建村“村如其名。它是1956年春天因国家征地,由昌平县大水峪等村的400多户搬迁农民在大兴境内组成的全新家园。郑喜来伴随着新家园的建立而出生,父母时常给他说起那段艰难的迁徙故事:市政府动员搬迁动员了半年之久,然而落户后,依然有二十多户村民不愿在大兴生根,转而回了昌平。于是,政府在昌平的征地附近又为这二十多户建了另一个“新建村”。

齐卫红来大兴的时候才8岁,记忆中,那时村里全是盐碱地,布满“大水坑子”,“蛤蟆撒泡尿都能积起来”,一下雨积水便深及膝盖。新建村附近农田只能简单种些高粱,收成总是不好——根据《大兴县志》记载,这里的土地是“薄、沙、碱、洼”。

1950年代末是人民公社的年代。那时,新建村居民们在生产大队的统一调动下进行了大量建设开发。在齐卫红的记忆中,这段时间满是体力劳动:“平整土地!大冬天,拿大镐,刨大土块,一块一块往出背,往大坑里搁!1958年那会儿建设水库,挖水柜,零下十八度,好家伙,这手一抱大土块子,给冻上了!那会儿口号怎么说的?兴修水利,三面红旗!”

改革开放前的中国,村集体土地由人民公社规划、经营、管理。大兴县村民的劳动按工分记酬,统一分配。村里70岁的曾又军清晰地记得:“那时候在生产队里就是挣工分。一个劳力一天挣10分合6毛6分6,年底了生产队的总收入除以工分,一个月能挣个18、9块钱。”

从建村到改革开放的二十多年里,新建村的生活都颇为辛苦,不算轻松。

农村的改革始于农村地区包产到户的家庭联产承包责任制,改革释放了农民的生产积极性,提高了农村的收入水平。在齐卫红的记忆里,那段日子辛苦,“但日子有意思,干活儿有意思。”

不过,郑喜来却带着满腹的牢骚走入了新时代。“我最喜欢人民公社时代”,他在人民公社时期是国营农场社员。本来很快就要从集体合同工转成国家职工的郑喜来,1983年在改革开放、工厂转制的政策变化下,没能转成国家职工,只好回去农村。可回来之后却没有地,“那时候没出去打工的人,最多的承包了五十亩地。包地大户的合同没到期,要不回地。”

包产到户在新建村的第一道困难,源于这里的经济结构——新建村的村民并不只参与农业生产,而是既有农民也有工人。不少回乡的人跟郑喜来有同样的困境,新上任的村长带着他们和包地大户打官司,终于把地分到了每户上。不过,没种多少年,郑喜来就在新时代里结束了他的农民生涯。

在大多数人的认知里,联产承包制度似乎就是把土地分给村民,自负盈亏。但在基层,在有些村民的记忆中,制度改革的施行非常复杂。事实上,大兴县联产承包责任制的改革之路经历了不同时段,也产生了各种形式。一开始是把生产分包到户,后来经过几年改革,大兴县从1984年开始又强调土地集体统筹,以便加强农村规模经济——“改联产承包制后,说分地,分完地末了又给收了,”在曾又军的记忆里,土地就没怎么落在过自己手上。他拿了7亩多地,1985年种了一茬麦子一茬白菜,86年就又收回了队里,回到了小组里种地。“每天三点起来插秧,虽然累,但还是很欢乐的”,曾又军说。

而从2004年起,他就再没见着过自己的地。

1990年代:工业大院的诞生

1990年代的中国经历了经济与社会的大变迁。1990年春晚,黄宏与宋丹丹的小品《超生游击队》把流动人口的生活困境和盘托出。城市和农村的张力渐渐凸显。到了1994年,随着分税制改革启动,此后十余年里地方政府卖地获利的财政体系和城市发展方式由此开端。

在新建村,这十年尚算平静,但村里出现了一种新的土地利用方式——工业大院。生产队将一部分田地出租出去,用作其他产业。

工业大院是怎么盖起来的?村民们的回忆在此多有停摆。“租地的时候,老百姓都不知道”,曾又军说,“知道的时候,地都租完了。”同在村里,工业大院虽然与村民一墙之隔,但却很遥远。

新建村工业大院兴起的确切年代和模式暂不可考,但人类学家项飙曾经在著作《跨越边界的社区》里描绘过1990年代大红门附近“大院”是如何成形的:本地村委会和国有企业将自己手头的空闲土地流转,出租给外地商人,建设公寓、厂房,收取地租。在他研究的“浙江村”,工业大院最早是由村委会领导和外地人合作建设起来的,甚至为“管理之便”,有些村委会也设在了温州人的大院里。

在新建村,按照村民刘涛的回忆,1990年代经历了类似的情况。一开始,村里允许土地流转,村民可以要一块地“搞养殖,种植,小工厂”。但这些产业并没有发展起来:“本地人租的地、盖房,闲置五六年。本地人比较懒,干不成大事。”土地流转逐渐转向了外地老板,形成了村中的工业大院。据县志载,到2000年,大兴县的村级工业大院已发展到了64个。

随着工业大院的发展愈加兴旺,其暴露的问题也逐渐凸显。工业大院看似给村里增收,人人都有机会寻租,带领农民致富,但事实上分配并不公平。以村委会名义租出去的土地,利润不知道去了哪里,靠“关系”租到的地和地上建筑,再被层层转包。“过来能租到地盖房的人都不是老百姓,都是关系户”,曾又军说,“最早租地花不了多少钱,但利润很高。第一承包人先盖厂房、公寓,盖完再包给别人,有时候能转上好几道。”

工业大院的土地流转红红火火,然后突然间遇上了麻烦。1998年,《土地管理法》进行了修订。新增加了一整章用以限制耕地流转和挪用。其中“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”倚仗“关系户”,打擦边球的工业大院,一下子从灰色地带变成了尴尬的存在 。但在最终被拆除之前,工业大院还是继续生存了二十年。

2004年:五连环公司登场

进入二十一世纪,之前十年持续”野蛮生长“的工业大院,此刻进入了高速发展通道。工业大院走向了包地皮-建公寓-多层转租的模式。极端状态下甚至可转七八手,创造了高额的利润。村民们则抱怨说,在这个时期的工业大院模式中,他们依然分不到太多红利。

在这时期,真正改变了村民和土地之间关系的,是五连环公司的出现。

北京土改试点①十字路口的村庄-激流网五连环公司。 柴潜 摄

2002年,意识到农村土地经营情况较为混乱的大兴区政府,在新建村所在的西红门镇开始了一轮新的“土地股份合作制”试点实验。这场实验催生了“北京市五连环投资有限公司”。2004年,由新建四个自然村村委会出资和西红门镇农工商联合企业总公司出资成立的“北京市五连环投资有限公司”,通过每年给村民分钱、三年一涨的承诺,征收了绝大部分村民的耕地。在公开的工商文件里,五连环投资有限公司是西红门镇政府的全资子公司,各村村支书挂名高管,但“现在五连环做不了什么决定,实权都在镇里。”

五连环公司位于新建村北边的高端产业园中。打电话过去,会在接线音里听到:“欢迎致电五连环投资有限公司,本公司是轻纺服装业基地的一级开发公司”。相比工业大院,五连环工业区的地权不再有灰色地带。参与了当年村民会议的村民代表黄艳回忆说:“领导说这块可以当工业用地了。好像是什么‘农业基本保护区变成了工业预备地’,可以慢慢开发起来。”

当时和村民土地入股几乎同步的,还有土地确权。一些村民之前没承包到土地,确权后获得了耕地。而之后将土地流转给五连环公司,能得到每年每亩地1000多块的租金收入。没有耕地了,镇政府鼓励村民自建房屋,收地租、进城务工,双向收入。在村民刘涛的回忆中,五连环刚开始那会儿,邻村人都羡慕新建村民:“那时候种地,哪能收1000呐?啥也不用干就收1000块钱。好多人都挺高兴。”不过,黄艳留了个心眼,“种地虽然每年种不了一千多。可有一亩地就饿不死;我要给你了,为了那一千四百块钱,你就把我饿死了。我三十几岁也没什么就业补偿金,没有地就什么都没有了。”就这样,黄艳没交地。

“土地就是农民的枪,交了枪就是交了命!”任玲一家也扛住了压力,在2004年没把土地流转给五连环公司。任玲自1980年代嫁入新建村,就没见家里有过土地,公公婆婆都上班,老公在外开出租车。确权后,一辈子没种过地的一家子,终于有了自己的土地。后来的十几年里,她家里一部分土地用来种树卖树苗,另一部分租给了外来者开商铺,过得比那些交了地的农民都要好。

不过,没把土地流转出去的农民寥寥。大部分人都是“随大流,政府征地,也没算过一笔帐,就交了”。正如研究城乡土地发展的曹锦清教授指出,我国实行的农村土地村集体所有制,带来的是农民对于地权相对模糊的认识。这事实上极大地降低了征用农地的阻力,在大部分农民的意识中,“土地始终是国家的,国家要用,拿去就好”。在“政绩考核”的压力下,各级政府为追求GDP的增长率与扩大地方财政收入,竞相展开招商引资的竞争,压低土地价格便是他们招商引资的资本。廉价的征用,这为中国在工业化以及大规模基础设施建设过程中征用农地带来了极大便利。

十年过去,当年流转土地食地租的结果,在大部分村民心里留下了一个洞。

眼看着高楼大厦在南边被征走的耕地上平地而起,4S店、奥特莱斯等公司和各大工厂接连入驻。没了土地的村民就开始想就近找找工作,然而很快这个幻想就破灭了。“那些工厂都不要我们本地人,好像说本地人不好管理,实在招不上来人的时候才安插几个”,张贵芬告诉我们,“后来我们向上面反应,他们就安排了本地人去五连环扫大街,月收入很低”。所以,不愿意跑远的本地村民,就只好靠吃租子过日子。

齐卫红家流转土地之后靠地租吃饭。但他总觉得心里有些坎儿。“你说这地好不容易给调整好了,填平了,到04年,没了。”他觉得村里人不做农活,靠租子吃饭之后人情味也淡了:“谁都碰不上谁。人际关系没有了。空虚。”

交了地的村民们每年都从五连环收地租——十多年来从每亩1000多涨到了6000左右。但对收归五连环的土地如何使用,大家不太清楚。不少人告诉我们所谓“股东”形同虚设,股东代表是抓阄抓的,任何决议“股东”都没有参与的份儿。“好大一片都荒着呢。北边南边都有大块地荒着。就是没开发。”

村民们都说,原先签协议的时候期待能够从五连环分红,但有说是经营状况不佳,有说是别的原因,终归没看见过红利分到村民手上。“人家说没盈利就没盈利,没办法”,黄艳说。有村民心疼荒着的耕地,想回去种,但是地都被圈了起来,再也不让农民接近。

等回过味儿来,再巴巴看着当初没交地的人过的好日子,大家都深觉土地被五连环“骗”走了。而到了现在,外地人随着工业大院的腾退都不见了,连吃租子的日子也过不上了。

2010年后:工业大院继续壮大

2010年之后,新建村迎来了人口和违建公寓的“双重发展”。随着东边的瀛海镇和北边的南小街拆迁,家庭作坊式的加工厂和外地人涌向新建。村口的工业大院地租飞涨,经过层层转租,外来的承包者们盖起了新的工厂、公寓,获得了高额利润。村民们也在自家宅基地上盖起了小楼,对外招租,吃上了外来务工者的租金。齐卫红的小楼就是在这个时期建起来的。“2014我年盖了这幢楼房。楼起来我住楼上,楼下五间租出去了。300块钱一间儿。我计划着,再七年,我把头里那排也改咯,也盖成楼。”

北京土改试点①十字路口的村庄-激流网新建村清理前的街景。图片来自百度街景。

然而,早在2004年,北京市政府就发布过通知,要求在全市范围内撤销442个“各类开发区”,新建村四个队的工业大院在列。如此形成对比的,是大兴地方政府在2001年做的《国民经济和社会发展“十五”计划和到2010年规划纲要》,纲要要求“因地制宜,在有条件的地方,促进‘工业大院’的发展与壮大”。

这些看似互相冲突的政府文件究竟形成何种程度的约束力,在当年如何执行,不得而知;事实是,这些工业大院大部分都继续存在着,持续发展着。

但是,在飞速发展的城市化进程中,大兴区需要不断承担从北京市中心区域”疏解"出来的产业。人口密度高企的城中村顽固点缀其中,加上本来就高度碎片化的农村集体用地,这样的结构十分不利于大兴进行新一轮城镇化升级。

北京土改试点①十字路口的村庄-激流网大兴新城规划图纸。

北京土改试点①十字路口的村庄-激流网大兴新城规划图纸。

新的资本要涌入,要盘活土地存量,加快集约化发展;旧的资本就成了不合时宜的眼中钉,需要尽快被拔掉,被挤出去。有媒体报道,大兴从2012年就开始频繁下发通知,计划用5年时间腾退拆除近960公顷的工业大院。2017年是该5年计划的最后期限。在西红门镇政府规划的愿景中,新型产业园区将代替原有的27个村级工业大院。

有趣的是,伴随着不断下达的“腾退工业大院”通知,工业大院的违章建筑更加野蛮生长。那些承包人愈发毫不收敛地在租下的土地上加建,以期拆迁时可以拿到更多的补偿。所以每次拆迁的计划都落空——“拆不动啊,那些公寓的老板,动辄跟政府要几个亿!”不少人这样说。于是拆迁期限不断被延后。“本来说拆完工业大院,再拆我们的房子,后来拆不动,换了一届领导,就改成先拆我们再拆工业大院”,任玲说,“去年我们开会说了,大兴再也不让有工业大院了,三年内必须全部腾退”。

不过,一场意外让这一切进行地格外顺利。

这部分被腾退的土地,在性质上属于“农村集体经营性建设用地”,很多人都注意到,这个时间节点,与此次全国农村集体经营性建设用地入市的试点时间刚好契合。

2015年:第三次土地改革

2015年2月27日,全国人大常委会授权国务院,在全国33个试点地推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市等改革措施。这一次,大兴县做为北京市唯一入选的区县,又一次被推到了时代的前沿。

2015年底,西红门镇2号地B地块正式入市拍卖,并由北京赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞拍获得。在媒体报道中,这意味着农村集体经营性建设用地与国有建设用地实现了“同权同价”,是“农民致富、产业升级”的双赢局面。

新建村的村民却对镇上发生的这件事不太敏感。似乎和眼下房屋被拆无处安置相比,这只是个遥远而模糊的画面,高大上的政策愿景和自己的生活到底会发生什么具体关系,也无人能讲得清楚。齐卫红隐约听说过这回事,似乎和农村户口有点关系:“听说是按城市居民(身份)了?给退休的钱?没有农民那一说了就,收回了。” 而更多的村民则表示没听说过或了解不多。毕竟,现行试点中入市部分的土地属于经营性建设用地,而和村民日常生活密切相关的宅基地并不包含其中。

他们的注意力很快会被眼下这点焦头烂额吸引过去,瞄准目前语焉不详的拆迁计划。在这里,“五连环”再次成为火力集中的焦点。村民尤其无法接受目前权责不清的局面。齐卫红最有代表性:“我就不知他们拆这个房是镇政府弄啊,还是五连环弄啊?合同都是跟生产队那儿签(村委会),你问他们他们也不知是谁弄的。那哪儿能随便签。房子都交出去了,出了事儿,老百姓找谁去?”

似乎过去十多年经历了换地入股的各种虚虚实实,村民们对这个“管我们四个村儿”的五连环,并无信心。他们不知道自己股东/股民的自主性何在,不知如何约束监督五连环的所为,甚至不清楚这个组织未来还会不会存在。用齐卫红的话说就是“地收回去了,现在该收我们房了。”

和语焉不详、归责模糊的拆迁计划相比,此次土地改革试点,似乎早已在深思熟虑中有条不紊地进行。2017年下旬,大兴区农村土地制度改革试点领导小组办公室的工作人员在《中国土地》杂志撰文总结大兴区集体土地入市的经验。文中提到,大兴区实行“镇级统筹,以联营公司”为入市主体。这样就“避免了村级组织化程度不高而引发的主体缺位、管理不善问题,降低集体土地交易成本与经营风险。“文章总结道,这一种做法,“对于实现兼顾效率与公平、推进新型城镇化建设、解决‘大城市病’都具有重要意义。”

2015年12月9曰,时任中共北京市大兴区委副书记、区政府区长的谈绪祥在大兴区集体经营性建设用地入市试点领导小组成员工作会上指出,农村集体经营性建设用地入市试点改革是第三次国家土地改革。

而宏大的集体土地入市土改政策,落到具体的村庄,将以何种方式规划、分配、执行?目前我们不得而知。但从介绍中可以得知,镇政府和联营公司会在改革中扮演核心作用,而据此或许也可以猜测:“五连环”,或者类似“五连环”这种的机构,很可能将发挥更重要的作用。曾经做过村委干部的刘涛告诉我们,新建村所有经营性用地早已被五连环都收回去了,“工业大院的地,五连环事实上已经从村委会那里收回去了。钱是五连环公司给村委会,管理权是村委会,但是土地拥有权属于五连环公司。等租户都走了,非宅的土地就都归五连环了。”

随着土地入市,西红门镇“北城南乡”的局面也将会全面改变。工业大院这个拖累资本流动速度的阻碍终于被消灭了,资本在时空中的聚集与积累将会更加畅通无阻,进而以对其最有利的形式塑造着城市的地理景观。尽管在保障新一轮资本扩张的同时,新实验对农民许下了承诺:土地入市政策将保障土地集体所有权,并依据各村现在入股土地的价值所占比重,形成全镇统筹分配,成为农民受益稳定增长的长效机制。然而,正如作为股东的农民从不了解五连环的运作与收益一样,农民在更加强大的金融资本和几乎不可被理解的中介化过程面前,是否有还价的能力?

(本文中郑喜来、齐卫红、曾又军、刘涛、黄艳、任玲、张贵芬均为化名。)

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北京土改试点①十字路口的村庄-激流网(作者:澎湃市政厅调研组。来源:澎湃新闻。责任编辑:邱铭珊)

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